Uma análise sobre municípios, OSCs e políticas públicas

A discussão sobre financiamento e execução de políticas públicas por organizações da sociedade civil (OSCs) frequentemente parte de uma premissa equivocada: a de que existe uma grande quantidade de organizações estruturadas e prontas para executar políticas públicas em todo o território nacional.

A realidade institucional brasileira é mais complexa.

A análise do sistema revela que o principal desafio não é apenas a disponibilidade de recursos, mas a distribuição territorial da capacidade institucional, tanto das organizações quanto dos próprios entes federados.

O universo real das organizações sem fins lucrativos

Uma das primeiras distorções recorrentes no debate público diz respeito ao número de organizações existentes no país.

Bases administrativas ampliadas indicam centenas de milhares de entidades privadas sem fins lucrativos. Entretanto, para fins de análise institucional mais rigorosa, o recorte mais conservador continua sendo o estudo FASFIL (Fundações Privadas e Associações Sem Fins Lucrativos) do IBGE.

Segundo esse levantamento, o Brasil possuía aproximadamente:

236.950 fundações e associações sem fins lucrativos.

Esse número exclui diversas categorias que aparecem em registros administrativos amplos, como:

• partidos políticos
• sindicatos
• organizações religiosas puras
• condomínios e associações de interesse estritamente privado.

Trata-se, portanto, do núcleo institucional mais consistente do terceiro setor brasileiro.

Densidade institucional da sociedade civil

Considerando a população brasileira estimada em aproximadamente 203 milhões de habitantes, é possível calcular uma medida simples de densidade institucional.

A relação aproximada é:

1 organização sem fins lucrativos para cada 857 habitantes.

Ou, de outra forma:

cerca de 12 organizações para cada 10 mil habitantes.

Esse número coloca o Brasil abaixo da densidade observada em países com sociedades civis historicamente mais estruturadas.

Desigualdade territorial das organizações

A distribuição dessas organizações no território nacional é altamente desigual.

Regiões mais urbanizadas e economicamente dinâmicas concentram maior número de instituições. Em termos aproximados, a distribuição segue o seguinte padrão:

Essa concentração reproduz as mesmas desigualdades estruturais observadas em indicadores econômicos e demográficos.

Municípios e capacidade institucional

O Brasil possui aproximadamente 5.570 municípios, sendo que a grande maioria é composta por cidades de pequeno porte.

Quando se distribui o número total de organizações pelo conjunto dos municípios, obtém-se uma média aproximada de:

42 organizações por município.

Entretanto, essa média esconde uma forte desigualdade territorial.

Uma aproximação mais realista da distribuição institucional indica algo próximo de:

Isso ocorre porque organizações da sociedade civil tendem a surgir e se consolidar em contextos com maior densidade populacional, maior disponibilidade de recursos e maior complexidade institucional.

Implicações para a política pública

Essa realidade tem impacto direto na implementação de políticas públicas baseadas em parcerias com OSCs.

Em muitos municípios pequenos, observa-se:

• baixa densidade institucional
• poucas organizações estruturadas
• dependência maior da execução direta pelo poder público.

Já em cidades maiores ocorre o fenômeno inverso:

• grande número de organizações
• maior competição por recursos
• pulverização de projetos.

Essa diferença territorial explica por que determinados programas federais encontram maior dificuldade de execução em regiões específicas do país.

O caso das transferências no Sistema Único de Assistência Social

No âmbito da política de assistência social, a Resolução CNAS/MDS nº 177 de 2024 estabeleceu limites máximos de programação de recursos da Ação Orçamentária 219G para entes federados, considerando o porte dos municípios.

Os tetos definidos são:

Esses limites se referem à programação de recursos para o ente federado, e não diretamente às organizações da sociedade civil.

A execução final da política pública continua sendo responsabilidade do município, que pode optar por:

• execução direta dos serviços
• parcerias com OSCs
• modelos híbridos.

Desafio estrutural: recursos versus capacidade institucional

O debate sobre financiamento do terceiro setor frequentemente enfatiza a escassez de recursos. Entretanto, a análise institucional revela que em muitas regiões o problema central não é apenas financeiro.

O principal gargalo está na capacidade institucional instalada.

Isso inclui:

• organizações estruturadas
• governança institucional
• capacidade técnica
• mecanismos adequados de seleção e monitoramento.

Sem esses elementos, mesmo recursos disponíveis podem ter baixa efetividade na execução das políticas públicas.

Caminhos para aprimorar o sistema

A experiência institucional brasileira indica que algumas medidas podem contribuir para melhorar a distribuição e a efetividade das políticas públicas executadas por OSCs:

1. Critérios de financiamento mais sensíveis à vulnerabilidade social, e não apenas ao porte populacional.

2. Programas de fortalecimento institucional de organizações locais, especialmente em municípios pequenos.

3. Incentivo a arranjos intermunicipais e redes territoriais, permitindo ganho de escala e maior racionalidade na execução de serviços.

4. Aperfeiçoamento dos processos de chamamento público, garantindo seleção mais transparente e baseada em critérios técnicos.

5. Sistemas de monitoramento e avaliação focados em resultados, e não apenas em controle documental.

Conclusão

O terceiro setor brasileiro possui papel fundamental na implementação de políticas públicas e na ampliação da capacidade estatal de resposta às demandas sociais.

Entretanto, para que esse potencial seja plenamente aproveitado, é necessário reconhecer uma característica estrutural do país: a desigualdade territorial da capacidade institucional.

Sem políticas voltadas ao fortalecimento das organizações e à organização das redes locais de atendimento, a simples ampliação de recursos financeiros dificilmente será suficiente para produzir resultados mais equilibrados no território nacional.